Le nuove linee guida sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici: obblighi e scadenze in capo all’Ente

Premesso che:

1. L’importanza della corretta gestione documentale diviene fondamentale per, quanto di interesse in questa sede, la funzione giuridica del documento in quanto lo stesso, in alcuni casi, produce anche effetti giuridici e la sua conservazione è fondamentale nella definizione dei diritti che ne scaturiscono. L’attività documentale della PA deve quindi rispondere a requisiti giuridici ben definiti per permetterne la validità in fase di formazione, gestione e conservazione, col fine di sostenere la certezza del diritto, l’efficienza e la trasparenza dell’azione pubblica.

2. Particolare attenzione nel processo di gestione documentale, deve essere rivolta al mantenimento del vincolo archivistico ovvero all’insieme delle relazioni che legano tra loro i singoli documenti in strutture documentarie, le aggregazioni funzionali inserite in uno specifico contesto giuridico amministrativo nella forma di fascicolo2. L’utilizzo sempre maggiore del digitale, conduce però ad un nuovo problema legato alla obsolescenza informatica sia in termini di supporto fisico sia in termini di accessibilità alle informazioni.

3. Le nuove regole tecniche denominate “Linee guida sulla formazione e conservazione dei documenti informatici”, sono in vigore dal 10 settembre 2020 e dovevano divenire obbligatorie il 7 giugno 2021, recentemente, però, con la determinazione n. 371, AgID ne ha aggiornato il testo e posticipato l’obbligatorietà al 1° gennaio 2022. Le Linee Guida sono state emanate a seguito delle innovazioni portate dal diritto europeo, in particolar modo dal Regolamento n. 910/2014 – eIDAS e dal Regolamento n. 679/2016 GDPR recepite dal legislatore italiano con il D.Lgs. 13 dicembre 2017, n. 217, determinando quindi una visione sempre più europea della materia ed hanno natura vincolante, questo comporta che, in caso di violazione delle stesse, è possibile proporre azione davanti al giudice amministrativo e nei casi in cui la violazione sia posta in essere dai soggetti di cui al comma 2 dell’art 2 del CAD (per quanto di interesse in questa sede: le pubbliche amministrazioni) è possibile presentare segnalazione al difensore civico ai sensi comma 1 quater dell’art 17 del CAD.

4.   Le Linee Guida sono corredate da 6 allegati tecnici che ne costituiscono parte integrante3, e che disciplinano i seguenti aspetti:

– Allegato 1 – Glossario dei termini e degli acronimi – che ha lo scopo di “esplicitare il significato dei termini maggiormente utilizzati nel documento Linee Guida sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici, che necessitano una spiegazione”

– Allegato 2 – Formati di file e riversamento – che ha lo scopo di fornire indicazioni iniziali sui formati dei file con cui vengono rappresentati i documenti informatici oggetto delle Linee Guida

– Allegato 3 – Certificazione di processo – che ha lo scopo di descrivere le modalità di adozione della certificazione di processo, considerata una modalità prevista dagli articoli “22 comma 1bis Copie informatiche di documenti analogici” e “23-ter comma 1bis Documenti amministrativi informatici” del CAD

– Allegato 4 – Standard e specifiche tecniche – che ha lo scopo di fornire indicazioni sugli standard e le specifiche tecniche da ritenersi coerenti con le Linee Guida sulla formazione, gestione e conservazione dei documenti informatici.

– Allegato 5 – Metadati (Dati associati a un documento informatico, o a un fascicolo informatico o a un’aggregazione documentale per identificarli, descrivendone il contesto, il contenuto e la struttura – così da permetterne la gestione del tempo -) – che ha lo scopo di illustrare i metadati relativi al documento informatico, al documento amministrativo informatico e all’aggregazione documentale informatica, intendendo, con quest’ultima, sia il fascicolo informatico, che la serie documentale.

– Allegato 6 – Comunicazione tra AOO di Documenti Amministrativi Protocollati -che ha lo scopo di definire la tipologia e la rappresentazione (formati dati) delle informazioni associate ai documenti amministrativi informatici protocollati che costituiscono la segnatura di protocollo nell’ambito delle

comunicazioni tra le Aree Organizzative Omogenee (AOO) della medesima PA o appartenenti a differenti PA.

Suggerimenti operativi per la formazione dei documenti informatici

La prima scelta da effettuare è relativa all’individuazione dei formati da utilizzare, in considerazione del proliferare del numero di formati disponibili, rappresenta una scelta fondamentale per una corretta gestione documentale, anche in considerazione del problema dell’’obsolescenza tecnologica che può portare anche alla illeggibilità dei file contenenti i documenti per mancanza di applicativi che ne implementino la

decodifica andando a determinare, per questo, nel tempo, la necessità di effettuare operazioni di riversamento da un formato ad un altro.

Nell’Allegato 1 al paragrafo 2 è riportato un elenco dei formati da utilizzare suddivisi per tipologia, non esiste, però, una prescrizione netta sui formati da utilizzare ma la scelta è lasciata alle singole amministrazioni nell’ambito comunque di quelli elencati in base alle proprie esigenze.

Le organizzazioni, per la scelta del formato da utilizzare, possono effettuare una “valutazione di interoperabilità” tra i formati possibili, tale operazione deve prediligere caratteristiche ben definite secondo la classificazione di cui al paragrafo 1.2.2 dell’Allegato 2 che classifica i vari standard per caratteristiche per lo più dicotomiche e associa, a ciascuna, un modificatore riferito all’indice di interoperabilità, in modo

da consentire anche una valutazione numerica tra le varie possibili opzioni.

In merito alla formazione del documento informatico le Linee Guida stabiliscono sia le modalità per la sua formazione, sia le modalità per garantire la sua immodificabilità:

Tabella recante le operazioni per garantire l’immodificabilità e integrità dei del documento informatico

La formazione del documento deve inoltre garantire:

– la sua identificazione in modo univoco e persistente del documento informatico;

– l’associazione dei metadati descritti nell’Allegato 5 in modo permanete permanentemente

allo stesso;

– la disponibilità e riservatezza delle informazioni, garantite attraverso l’adozione di apposite politiche e procedure in conformità con le disposizioni in materia di protezione dei dati personali di cui al Regolamento Europeo 679/2016 GDPR.

Le nuove Linee Guida, innovando rispetto alla versione precedente, prevedono l’introduzione

dei “servizi cloud qualificati” come modalità di formazione dei documenti informatici in aggiunta all’utilizzo di strumenti software, oltre a recepire le novità che sono state introdotte da parte del Regolamento eIDAS 910/2014 in tema di firma elettronica qualificata e sigillo elettronico qualificato.

Le Linee Guida disciplinano inoltre anche la creazione di copie, duplicati ed estratti e le modalità per garantire la loro validità giuridica.

Altra novità rispetto al passato è l’introduzione della Certificazione di processo ai sensi del comma 1bis all’art 22 del CAD, il quale prevede che la produzione delle copie per immagine su supporto informatico di originali analogici possa avvenire anche tramite un processo automatico di generazione delle copie che sia certificato, cioè in grado di garantire la corrispondenza del contenuto e della forma dell’originale rispetto alla copia.

Questa attività, descritta nel dettaglio nell’allegato 3, si affianca a quella già prevista di raffronto dei documenti facendo intuire un’idea del Legislatore volta ad incentivare e facilitare la digitalizzazione degli archivi cartacei.

La Gestione Documentale

Terminato il trattamento sulla formazione dei documenti informatici le Linee Guida disciplinano la fase di gestione documentale andando a regolamentare sia l’organizzazione, sia le figure e le operazioni necessarie ad una corretta gestione dei documenti.

La fase con cui inizia la gestione documentale è rappresentata dalla registrazione informatica dei documenti, ovvero il collegamento al documento informatico di un insieme di dati, in forma elettronica, allegati o connessi al documento stesso al fine della sua identificazione univoca.

Per le pubbliche amministrazioni, la principale registrazione informatica è rappresentata dalla registrazione di protocollo ovvero l’insieme dei metadati che il sistema di protocollo deve memorizzare nel registro di protocollo per tutti i documenti ricevuti e spediti che non rientrano nelle tipologie elencate al comma 5 dell’art 53 del DPR 445-2000 e che non sono oggetto di registrazione particolare contenente le

informazioni identificate al comma 1 dell’art 53 dello stesso DPR.

L’operazione di registrazione è composta da due fasi da effettuare contemporaneamente, la prima è la registrazione delle informazioni nel registro di protocollo, la seconda è la segnatura del documento informatico, ovvero l’associazione allo stesso in forma permanente e non modificabile delle informazioni registrate in modo da rendere univoca e certa la sua identificazione all’interno dell’archivio documentale.

Particolare risalto è dato al fatto che l’associazione delle informazioni debba essere in forma permanente e non modificabile che si traduce, a livello di sistema di protocollo informatico, nel garantire il tracciamento e la storicizzazione di tutte le operazioni effettuate ivi compresa quella dell’annullamento e prevede anche la trasmissione, entro la giornata lavorativa successiva, al sistema di conservazione del registro giornaliero di protocollo in modo da garantire l’immodificabilità delle informazioni contenute.

La fase successiva è quella della Classificazione dei documenti informatici ovvero l’attività di organizzazione di tutti i documenti secondo uno schema costituito da un insieme di voci articolate in modo gerarchico e che individuano, in astratto, le funzioni, le competenze, le attività e/o le materie del soggetto produttore.

A tale riguardo va sottolineato come in ambiente digitale sia proprio la classificazione a fornire gli strumenti e i contenuti per guidare la formazione dell’archivio.

Per questo motivi, ai sensi degli art 56 e 65 comma 4 del DPR 445-2000 l’attività di classificazione, assume con le nuove Linee Guida un carattere obbligatorio nel sistema di gestione informatica dei documenti per le Aree Organizzative Omogenee (AOO) delle Pubbliche Amministrazioni, diventando per i documenti amministrativi informatici parte integrante dei metadati previsti per la formazione dei documenti stessi.

In merito all’organizzazione, non ci sono state sostanziali modifiche riguardo alle figure: il Responsabile della gestione documentale e/o il Coordinatore della gestione documentale e agli strumenti: manuale di gestione, questi restano invariati rispetto alle regole tecniche.

Le principali novità sono una maggiore evidenza da prevedere nel manuale rispetto alla scelta e valutazione periodica d’interoperabilità dei formati, a dimostrazione che il processo di riversamento sarà un tema molto sentito in futuro, e la previsione relativa alla redazione di un piano di conservazione specifico, allegato al manuale e non più contenuto al suo interno.

Il manuale deve contenere la descrizione del sistema di gestione informatica dei documenti e fornire le istruzioni per il corretto funzionamento del servizio per la tenuta del protocollo informatico, della gestione dei flussi documentali e degli archivi, l’importanza di una sua corretta redazione è quindi fondamentale per consentire un’esatta gestione documentale, diventa quindi imprescindibile il coinvolgimento dei seguenti profili professionali:

a) Responsabile della gestione documentale ovvero, ove nominato;

b) Coordinatore della gestione documentale,

c) Responsabile della conservazione

d) Responsabile della protezione dei dati personali

La fase di gestione documentale termina con il trasferimento dei documenti informatici e delle aggregazioni documentali informatiche al sistema di conservazione.

In questa fase è importante una prima operazione di selezione e scarto dei documenti da trasferire al sistema di conservazione, in modo da selezionare solo quelli dove esiste un obbligo, non andando ad appesantire il sistema anche con documenti non necessari ai fini della conservazione.

5. Conservazione

Le Linee Guida di AgID intervengono aggiornando, migliorando e chiarendo numerosi aspetti della gestione documentale e della conservazione.

E’ innanzitutto confermata la natura del sistema di conservazione quale insieme di regole, procedure e tecnologie strutturate in modo tale da garantire le caratteristiche di autenticità, integrità, affidabilità, leggibilità, reperibilità ai documenti informatici singoli o organizzati all’interno di fascicoli, serie o interi

archivi.

Le Linee Guida identificano gli oggetti digitali ai quali assicurare tutte le operazioni legate al processo di conservazione a partire dalla presa in carico, fino allo scarto, ovvero:

a) i documenti informatici e i documenti amministrativi informatici con i metadati ad essi associati;

b) le aggregazioni documentali informatiche (fascicoli e serie) con i metadati ad esse associati contenenti i riferimenti che univocamente identificano i singoli oggetti documentali che costituiscono le aggregazioni medesime, nel rispetto di quanto indicato per le Pubbliche Amministrazioni nell’articolo 67, comma

2, del DPR 445/200042 e art. 44, comma 1-bis, CAD.

Con questo elenco si evidenzia ancora una volta, come sia fondamentale la conservazione, non solo dei singoli documenti digitali, ma, soprattutto, delle aggregazioni documentali informatiche garantendo così il vincolo archivistico esistente tra i singoli documenti.

La Asl di Pescara può sviluppare il processo di conservazione seguendo due strade:

a) realizzare il processo di conservazione all’interno della propria struttura organizzativa;

b) affidare il processo di conservazione, totalmente o parzialmente, ad un soggetto esterno;

Nel caso di affidamento del processo di conservazione ad un soggetto esterno, rispetto al vecchio modello contenuto nelle regole tecniche, non è più prevista l’operazione di “accreditamento” dei soggetti esterni pubblici o privati presso AgID, ma si parla invece di un processo di “qualificazione”.

Le Linee Guida identificano poi gli standard ai quali i fornitori di servizi di conservazione si devono conformare per garantire i requisiti.

A titolo meramente informativo, non essendo questo aspetto di diretta competenza della Asl di Pescara, e, quindi, in estrema sintesi si forniscono alcuni ragguagli in merito.

Il Sistema di conservazione sviluppa il processo di conservazione attraverso il trattamento dei seguenti oggetti:

a) pacchetto di versamento

b) pacchetto di archiviazione

c) pacchetto di distribuzione

In particolare il processo di conservazione prevede la presa in carico del pacchetto di versamento verificando la coerenza degli oggetti digitali contenuti, con le modalità indicate nel manuale di conservazione, con particolare riferimento ai formati utilizzati.

A seguito della verifica il sistema può generare, un rifiuto, nel caso in cui le verifiche effettuate abbiamo evidenziato anomalie oppure un rapporto di versamento, nel caso la verifica termini positivamente.

Il rapporto di versamento, una volta generato, deve essere univocamente identificato nel sistema di conservazione, contenere un riferimento temporale certo ed essere sottoscritto con firma digitale o firma elettronica qualificata o avanzata dal responsabile della conservazione o dal responsabile del servizio di conservazione.

Il passo successivo è la generazione di un pacchetto di archiviazione sottoscritto anche esso con firma digitale o firma elettronica qualificata o avanzata dal responsabile della conservazione o dal responsabile del servizio di conservazione.

Le Linee Guida prevedono anche la possibilità di utilizzare, ai fini della sottoscrizione del pacchetto di archiviazione il sigillo elettronico qualificato o avanzato del conservatore.

Il Sistema deve essere poi in grado, su richiesta di soggetti autorizzati di generare un pacchetto di distribuzione contenete i documenti conservati ai quali si vuole accedere, anche in questo caso le Linee Guida prevedono che tale pacchetto debba essere sottoscritto con firma digitale o firma elettronica qualificata o avanzata da parte del Responsabile della conservazione o del Responsabile del servizio di conservazione, oppure prevedono l’apposizione, sullo stesso, del sigillo elettronico qualificato o avanzato, secondo le modalità indicate nel manuale di conservazione.

La fase di vita del documento informatico si esaurisce con l’eventuale operazione di selezione e scarto, operazione attraverso la quale i documenti che hanno esaurito la loro rilevanza ai fini giuridico amministrativi e storico culturale possono essere definitivamente cancellati.

La distruzione avrà completa efficacia al momento dell’aggiornamento anche delle copie di sicurezza del sistema (i documenti e le aggregazioni documentali oggetto di scarto devono essere distrutte anche su eventuali altri sistemi gestiti dal titolare dell’oggetto di conservazione).

Suggerimenti operativi

Al fine di dare attuazione alle prescrizioni contenute nelle “Linee guida sulla formazione e conservazione dei documenti informatici”, che, lo si ribadisce, sono obbligatorie dal 1 gennaio 2022 è opportuno procedere in base alle seguenti priorità:

• In attuazione dell’art 17 del decreto legislativo n. 179/2016, la Asl di Pescara ha l’obbligo di individuare un ufficio dirigenziale cui affidare “la transizione alla modalità operativa digitale”, introducendo specifici requisiti per l’individuazione del suo responsabile e formalizzando la sua collocazione alle dirette dipendenze dell’organo di vertice della Direzione Generale. Ufficio per la transizione al digitale: in base al Piano triennale (Cap. 11.2), l’Ufficio per la transizione al digitale deve essere considerato come il “punto di contatto”  dell’amministrazione per le questioni connesse alla trasformazione digitale: verso l’esterno, per tutto ciò che attiene le relazioni con gli organi di governo coinvolti nell’attuazione dell’Agenda digitale (AgiD, Team Digitale, ecc.), con l’Ufficio del difensore civico per il digitale (altra figura prevista dall’articolo 17 del CAD), con altre pubbliche amministrazioni, società partecipate e concessionari di servizi pubblici, con cittadini, imprese e stakeholder;verso l’interno, per quanto riguarda i rapporti con il vertice politico e/o amministrativo, con i diversi uffici dell’ente e con le diverse figure coinvolte nel processo di digitalizzazione.
• La Asl di Pescara ha l’obbligo di individuare il Responsabile della gestione documentale (DPR 28 dicembre 2000, n. 445 art. 61 co. 2; DPCM 3 Dicembre 2013, art. 4): figura chiave per la dematerializzazione dei processi, cui spetta, tra le altre cose, predisporre lo schema del manuale di gestione documentale, che deve essere coerente con il piano di digitalizzazione dell’ente.
• La Asl di Pescara è tenuta a scegliere se sviluppare il processo di conservazione delegandone la realizzazione ad un soggetto esterno oppure facendolo gestire internamente dalla propria struttura organizzativa;
• Una volta operata la scelta sopra rappresentata, necessita:
• censire il patrimonio documentale (in formato analogico ed in formato digitale) da avviare al processo di conservazione documentale;
• individuati i formati da utilizzare,.
• Va ideato un percorso formativo ad uso del personale della Asl di Pescara